A pandemia de Coronavirus poderia reviver a cooperação internacional?
Quando uma catástrofe global estimula um renascimento da cooperação internacional, em vez de acelerar a fragmentação e a desordem? Quando uma crise se torna um ponto de virada nas relações internacionais, em vez de apenas augurar mais do mesmo? Estas perguntas são grandes na pandemia da COVID-19, o maior choque para a política mundial e para a economia global desde 1945. Embora a história não forneça respostas definitivas, ela sugere três condições prévias para ressuscitar a cooperação internacional das cinzas: novo pensamento, liderança esclarecida e uma distribuição favorável do poder.
Foi em reação à Segunda Guerra Mundial, e ao caos econômico que a precedeu, que os Estados Unidos estabeleceram planos para um sistema internacional pós-guerra aberto e baseado em regras. As bases políticas e econômicas para esta ordem mundial liberal e cooperativa foram estabelecidas durante as conferências de guerra em Dumbarton Oaks, em Washington, D.C., e em Bretton Woods, New Hampshire. O primeiro produziu planos para as Nações Unidas, um novo órgão global para promover a paz e a segurança, endossado por 50 nações em São Francisco em 26 de junho de 1945-75 anos atrás, na última sexta-feira. A segunda criou duas novas instituições multilaterais, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial, para promover a estabilidade financeira, a recuperação em tempo de guerra e o desenvolvimento global. Embora as negociações para uma Organização de Comércio Internacional tenham fracassado, um novo sistema comercial multilateral surgiu através do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio, que mais tarde se tornou a Organização Mundial do Comércio.
Nem todas as catástrofes globais têm uma resolução tão afortunada. O grande massacre da Primeira Guerra Mundial resultou em uma paz ao mesmo tempo cartaginiana e inconclusiva: dura o suficiente para amargar a Alemanha, mas não tão severa a ponto de impedir seu ressurgimento. A Liga das Nações, criada em 1919 para deter e punir os agressores, não conseguiu fazer nada disso e se desvaneceu em irrelevância, pois o fascismo e o militarismo correram de forma desenfreada na década de 1930. Da mesma forma, a Grande Depressão suscitou pouca cooperação internacional, já que as economias mais poderosas do mundo adotaram uma série de políticas discriminatórias, protecionistas e mendigantes, tipificadas pela Tarifa Smoot-Hawley nos Estados Unidos em 1930 e pelo sistema britânico de Preferência Imperial estabelecido em 1932. A Conferência Econômica de Londres de 1933 pretendia estabilizar a economia mundial, mas fracassou graças à intransigência dos EUA. A fragmentação econômica resultante prolongou a queda global e envenenou a diplomacia internacional.
A COVID-19 não é uma guerra mundial, mas suas baixas são pesadas e crescentes. Em todo o mundo, a pandemia já infectou 10 milhões de pessoas e matou mais de 500.000 – tanto as contas negativas prováveis – como está prestes a afligir muitas mais. As consequências econômicas têm sido calamitosas. Na semana passada, o FMI previu que o PIB mundial se contrairia em 4,9% em 2020, com 95% dos países sofrendo uma queda na renda per capita, e que a recuperação seria lenta e acidentada. As perspectivas para o comércio são ainda mais terríveis. Em 22 de junho, a OMC estimou que o comércio de mercadorias globais cairia em 18,5% este ano, o que não tem precedentes.
À medida que as complexas cadeias de abastecimento globais se apoderam, os líderes políticos enfrentam uma pressão crescente para abandonar a globalização em prol da auto-suficiência. Isto é particularmente verdadeiro para o comércio anual de 2 trilhões de dólares em produtos médicos, o que equivale a 5% de todo o comércio de mercadorias. O representante comercial dos EUA, Robert Lighthizer, considera a dependência americana de fontes estrangeiras de suprimentos médicos uma “vulnerabilidade estratégica”. Desde que a pandemia começou, dezenas de governos impuseram tarifas e cotas às importações e proibições de exportação de materiais críticos. O contraste com a crise financeira global é deprimente. Já em 2008 e 2009, as nações do G-20 exerceram uma contenção louvável na limitação do protecionismo. Hoje, como nos anos 30, as forças nacionalistas estão respondendo a uma crise econômica global, erguendo barreiras comerciais.
Como no período entre as guerras, as fricções geopolíticas também estão reduzindo a cooperação internacional. As tensões entre os Estados Unidos e a China corriam alto muito antes da pandemia, graças ao aprofundamento da competição estratégica na Ásia, acelerando a competição tecnológica, uma guerra comercial contínua e abusos dos direitos humanos chineses. Essa rivalidade estratégica agora se espalhou pela saúde global, bloqueando ações decisivas sobre a COVID-19 dentro do Conselho de Segurança da ONU, impedindo que o G-20 orquestrasse uma recuperação econômica e até mesmo dividindo os aliados ocidentais dentro do G-7. A resposta caótica expôs o que pode acontecer quando o sistema multilateral falha.
Dadas as tendências atuais, as perspectivas de um renascimento da cooperação internacional parecem sombrias. Ainda assim, as crises estão maduras de oportunidades. A história sugere que o multilateralismo renovado dependerá de três coisas: novas idéias, liderança esclarecida e um equilíbrio de poder mundial favorável.
As crises globais tendem a desacreditar as idéias associadas às recentes falhas políticas e abrem as mentes para novas formas de pensar. A desordem global contínua pode levar a um repúdio generalizado do hiper-nacionalismo, protecionismo e populismo, se eles vierem a ser vistos como míopes e contraproducentes, como eram na década de 1930. Porém, não basta lutar contra algo sem nada. Os defensores de um multilateralismo renovado, a começar pelo candidato presidencial democrata Joe Biden, devem explicar explicitamente como seria um novo e melhorado modelo de cooperação. Eles devem explicar como sua visão de soma positiva da política externa dos EUA e do mundo, e as inovações políticas que propõem, reduzirá os atritos dos grandes potências, proporcionará a prosperidade compartilhada que há muito foge da economia global e finalmente abordará a catástrofe climática que ameaça a vida na Terra. Um mero retorno aos shibboleths liberais pré-Trump não irá cortá-lo.
Além de novas idéias ousadas, um renascimento do multilateralismo exigirá uma liderança esclarecida, particularmente dos Estados Unidos. A ordem internacional pós-1945 não foi simplesmente uma função do poder americano. Ela refletia a escolha consciente das sucessivas administrações americanas de exercer, incorporar e até mesmo restringir esse poder dentro das instituições multilaterais, nas quais outros países poderiam esperar se beneficiar. Foi este amplo compromisso dos Estados Unidos com uma ordem internacional aberta e consensual que foi responsável pela resiliência, legitimidade e adaptabilidade deste sistema. Nada desse tipo ressurgirá enquanto Donald Trump permanecer na Casa Branca. Caberá a Biden, com o apoio de um novo Congresso, reinvestir em uma ordem internacional cooperativa e restaurar a decência da política externa dos EUA.
Finalmente, os Estados Unidos não podem fazer isto sozinhos. Uma ordem global cooperativa só pode emergir e perdurar se ela se apoiar numa preponderância do poder global. Mesmo no início do zênite pós-guerra nos Estados Unidos, a liderança americana exigiu seguidores para que seus esquemas cooperativos dessem frutos. Isso é mais verdadeiro do que nunca, dada a contínua difusão do poder para outras nações, bem como para atores não-estatais que se tornaram indispensáveis na abordagem de problemas globais, desde doenças pandêmicas até mudanças climáticas. O desafio diante de uma futura administração Biden em potencial, para pedir emprestado um termo aos estrategistas soviéticos, será promover uma positiva “correlação de forças” global, reunindo atores estatais e não-estatais por trás de uma visão renovada para um mundo aberto que seja mais atraente e voltado para o futuro do que o que os poderes autoritários e regimes populistas têm a oferecer. Um passo óbvio nesta direção seria Biden lançar o peso da América por trás da “Aliança para o Multilateralismo” proposta pela França e pela Alemanha.
Caso ele capture a presidência, a primeira ordem de negócios global de Biden será mobilizar o mundo para derrotar a teimosa pandemia da COVID-19. Se os Estados Unidos puderem ser bem sucedidos neste empreendimento assustador, poderão ainda reavivar uma nova era de cooperação multilateral.
